5月28日，国家旅游局官网发布《关于停止实施<关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知>（旅监管发〔2010〕77号）的通知》（旅办发〔2015〕135号）的通知，称6月1日起将停止实施《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知（旅监管发[2010] 77 号）》（以下简称77号文）。该通知发布后，业界哗然，认为此举将冲击那些没有出境游资质的中小出境游代理商，而受影响最大的是在三四线城市注册的无出境游旅行社。
    业界可能误读了国家旅游局停止实施委托代理招徕政策的本意。 　　
    2013年10月1日施行的《旅游法》第六十条第一款规定：“旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的，应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。”这从法律层面肯定了旅行社之间可以通过委托代理招徕营销方式销售包价旅游产品，实际上是对国家旅游局77号文制定的相关政策的肯定。 　　
    国家旅游局发布停止实施77号文，是由于上位法《旅游法》早已做出明确规定，此规范性文件早就应该做出相应调整。业界不必大惊小怪。 　　
    按照《旅游法》第六十条第一款的规定，旅行社之间就包价旅游产品的销售都可以委托代理招徕，包括赴台湾地区旅游的包价旅游产品的代理，除非另有合法有效的法律、法规或规章有明确限制规定。 　　
    值得注意的是，旅行社之间甚至旅行社与非旅行社之间的委托代理招徕行为，并不违反我国民事法律法规定的规定，而是涉嫌违反《旅行社条例》等行政法规和规章的相关规定。旅行社一旦违反这些行政规定，将承担相应的行政责任。 　　
    《旅游法》作为综合立法，既规定了旅游合同涉及的民事法律行为，也规定了旅行社涉及的行政法律行为，从该法第六十条第一款的规定看出，旅行社之间（仅限于旅行社之间）的委托代理招徕行为为合法的行政行为，但必须符合“应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息”的规定，否则则属于违反行政法律的违法行为。 　　
    遗憾的是，该法并没有对“应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息”的违法行为设定法律责任，旅游执法人员在未来执法时将会面临一个比较尴尬的局面。
　　有人会说，未来修改《旅行社条例》和《中国公民出国旅游管理办法》时，通过行政法规的修改为此种违法行为设定法律责任不就解决了吗？ 　　
    按照《行政处罚法》第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”“法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”《旅游法》已经对旅行社委托代理招徕的违法行为做出了规定，但没有设定法律责任，行政法规是不能再设定相关法律责任的。如果此观点成立，未来旅游行政法规、地方性法规以及国家旅游局的部门规章设定的相关法律责任，都将与上位法规定相冲突，导致的结果可能是该行政处罚行为无效。 　　
    对于旅行社来讲，采用委托代理招徕营销模式销售其包价旅游产品时，只要“在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息”就符合《旅游法》的规定。至于委托社与代理社之间的关系，《旅游法》并没有规定，按照“法无禁止即可为”的观点，双方只要符合《民法通则》、《合同法》和《旅游法》的相关规定即可。 　　
    实际上，国家旅游局的77号文，实行委托代理招徕旅游者业务制度改革的法律依据是《旅行社条例》第三十六条、第三十七条和《旅行社条例实施细则》第二十七条、第三十四条的规定，《旅游法》的施行，旅行社实施委托代理招徕制度的法律依据成为《旅游法》第六十条第一款的规定。从这个角度看，国家旅游局停止实施77号文就顺理成章了。 　　
    另外，国家旅游局仅仅是停止实施77号文，并没有废止77号文，所以，大家可以静待国家旅游局出台委托代理招徕的新的相关政策。
    关于6月1日后委托社已经与代理社签订的委托代理招徕合同的效力问题，无论是《民法通则》、《合同法》和《旅游法》的规定，都应当属于合法有效的合同，且不违反《旅游法》对此行政法律行为的规定。在实际操作中，建议大家遵循“县官不如现管”的规则，积极配合当地旅游主管部门的工作，在整顿规范旅游市场大环境下，不要人为添乱。
    附以下相关资料：
    1、国家旅游局《关于停止实施<关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知>（旅监管发〔2010〕77号）的通知》（旅办发〔2015〕135号）
    2、国家旅游局《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发[2010] 77 号）
    3、《对某一行为法律没有设定行政处罚，行政法规或者地方性法规可否对此行为规定给予行政处罚？》
    附件一：
    关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知
    旅监管发[2010] 77 号
    2010-5-10
    国家旅游局监管司
    各省、自治区、直辖市旅游局（委）：　　
    为贯彻落实《旅行社条例》(以下简称《条例》)和《旅行社条例实施细则》(以下简称《细则》)，促进我国旅行社业形成批发、零售业务分工体系，现就试行旅行社委托代理招徕旅游者业务的有关事项通知如下：
    一、旅行社可以在其业务经营范围内，委托其他旅行社代理招徕国内旅游、出境旅游(不含赴台湾地区旅游)和边境旅游的旅游者。作出委托的旅行社为组团社，接受委托的旅行社为代理社。     二、组团社应当具有线路产品，并已就接待旅游者的事项与其他服务提供者签订了合同，或与地接社签订了委托接待合同。
    三、组团社委托代理社招徕旅游者的，双方应当依据法律、法规、规章和此通知的有关规定，签订委托代理合同，就委托代理事项的内容、形式、代理费及其支付、双方的权利和义务、违约责任等作出约定。
    四、组团社委托代理社招徕旅游者的，应当在签订委托代理合同的同时，向代理社出具《委托招徕授权书》，并报主管组团社和代理社的旅游行政管理部门备案。《委托招徕授权书》应当载明组团社和代理社名称、委托招徕的具体内容、委托期限，样式规格应当便于放置和识认，并注意防止伪造，具体由组团社确定。
    五、组团社可以将下列事项委托给代理社：
    （一）招徕宣传；
    （二）为旅游者提供旅游行程咨询；
    （三）与旅游者签订旅游合同；
    （四）收取旅游费用；
    （五）向旅游者通知有关行程事项。
    六、代理社可以将代理招徕的事项交由其分社、门市部承办，但分社、门市部不得自行接受组团社的委托代理招徕旅游者。组团社可以委托代理社负责其所在区域其他代理社的管理，但代理社不得将代理业务再行委托其他旅行社。
    七、代理社接受委托从事代理招徕活动时，必须将《委托招徕授权书》与许可证、营业执照一起放置于经营服务场所的显要位置，明示其为组团社招徕。所有宣传招徕资料、广告、行程和线路计划材料上，都必须标明为接受组团社委托的代理招徕以及组团社的名称，不得故意隐瞒或误导旅游者和社会公众。代理社应当在相关资料上，同时标明组团社的许可证编号、地址、联系方式等内容。
    八、代理社与旅游者签订旅游合同的，可以使用组团社的合同和印章，也可以使用组团社的合同加盖代理社印章，或者使用代理社的合同和印章。使用组团社的合同加盖代理社印章的，应当在盖章处标明代理社名称和“委托代章”字样。代理招徕出境旅游者，使用代理社合同和印章的，必须使用按照《团队出境旅游合同示范文本（委托招徕专用）》制定的合同。
    九、代理社与旅游者签订旅游合同，不论是使用组团社的合同，还是代理社的合同，都必须在合同中列明“向人民法院起诉”的纠纷解决机制，并就诉讼地提出“原告所在地”和“合同签订地”两个选项，供旅游者选择。
    十、代理社收取旅游费用后，组团社可以直接向旅游者出具发票，也可以由代理社向旅游者出具发票。代理社出具发票的，应当在发票的项目栏标明“代××旅行社收取××旅游线路团款”字样。
    十一、旅行社委托非旅行社的组织或个人代理招徕旅游者，将在旅行社业内试行的基础上，适时制定管理办法进行试点和逐步开放。
    十二、违反此通知规定的，按照《条例》、《细则》的有关规定处罚。
    请各地各旅行社认真按照此通知开展试行委托代理招徕旅游者业务工作，及时报告意见、建议和重要情况，我局将适时进行总结并制定、修订规章或规范，以保证此项改革取得成功。             特此通知。                              
    国家旅游局                              
    二○一○年五月六日
    附件:团队出境旅游合同示范文本（委托招徕专用）
    附件二：
    关于停止实施《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发〔2010〕77号）的通知
    旅办发〔2015〕135号
    2015-5-28 10:51:31
    国家旅游局监督管理司
    各省、自治区、直辖市旅游委、局，新疆生产建设兵团旅游局：　　为进一步规范旅行社委托代理招徕业务，加强对旅游市场秩序的监管，经研究决定，自2015年6月1日起停止实施《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发〔2010〕77号）。                     国家旅游局办公室                                 
    2015年5月25日
    附件三：
    对某一行为法律没有设定行政处罚，行政法规或者地方性法规可否对此行为规定给予行政处罚？　　
    对某一行为，法律没有设定行政处罚，行政法规或者地方性法规不可以对此行为作出给予行政处罚的规定。 　　
    法律是我国法律体系中除宪法外效力等级最高的，为了维护法制的统一，法律对违法行为已经作出行政处罚规定的，其他任何规定均不能与法律抵触或者相悖。在某个方面，如果已经有了法律规定，法律已经对哪些行为认定为是合法或者是不合法，对哪些行为规定了给予行政处罚，给予何种行政处罚，如果是罚款，罚款的幅度在多大的范围内已经作出了规定，那么，行政法规或者地方性法规就不能超越法律的规定作出行政处罚的规定。 　　

    比如，一部法律规定了3种违法行为，行政法规或者地方性法规可以对这3种违法行为再作出具体化的规定，但不能在这3种行为之外规定某一种行为是违法行为；如果规定了就是违反了行政处罚法，这种规定应当依法予以撤销。如果法律对这3种行为规定了可以给予警告、罚款5000元的行政处罚，那么，行政法规或者地方性法规就只能在这个范围内作出具体规定，比如说，这3种行为中哪种违法行为给予警告，哪种违法行为给予罚款，如何更能体现过罚相当的原则，违法行为轻微的罚多少，违法行为重的罚多少，作出具体规定。如果行政法规或者地方性法规作出的行政处罚的种类不仅是警告和罚款，增加了吊销营业执照的规定，且罚款的数额超过了5000元，那么行政法规或者地方性法规作出的行政处罚的规定就是无效的。行政法规或者地方性法规只能在法律规定的范围内细化，不能增加新的处罚行为、种类，不能超越法律规定的处罚幅度。